FEDERICO AZNAR FERNÁNDEZ-MONTESINOS
Instituto Español de Estudios Estratégicos, España
Title:NATO and Postmodernity. An Organization not too well Understood and Geopolitically Necessary
Resumen: La OTAN es una organización lastrada por su éxito del siglo XX; además, no termina de ser comprendida en un mundo posmoderno pese a haberse transformado incrementando su vertiente política y reducido consecuentemente su peso militar mediante la simple relectura de su tratado fundacional. Una Institución de poder “Hard” en un mundo posmoderno y “Soft.” Sin embargo, los riesgos y las amenazas sólo se han difuminado y, aunque hayan perdido algo de su intensidad, han ganado en espectro. La globalización ha traído un incremento de la conflictividad por más que haya reducido su intensidad. Paradójicamente, su disolución con el fin de la Guerra Fría hubiera provocado la desaparición de un foro de diálogo, a la desvertebración del espacio de seguridad y, con ello finalmente, al rearme de Europa.
Rusia es la nación continente heredera de la URSS, a su vez, la razón de la creación de la OTAN. Pero Rusia no es la URSS ni en términos geopolíticos ni ideológicos por más que su actuación reciente haya traído de vuelta el recuerdo de la Guerra Fría. La complejidad de la aproximación al problema de su relación con Occidente no puede reducirse a la clave dicotómica y excluyente amigo enemigo (es socio, suministrador, proveedor… por más que, en algunos aspectos rival estratégico). Su correcta definición proviene de la resolución del problema de su identidad.
En este contexto, la OTAN sigue siendo una organización geopolíticamente necesaria, no en vano es el único puente que une a día de hoy a Europa y Estados Unidos mientras contribuye a la estabilidad y estructuración de Occidente pudiendo, paradójicamente, servir al propio acompasamiento de Rusia. Su eventual tensionamiento es prueba del vigor de su salud y de la necesidad de encontrar canales de entendimiento entre sus miembros. En general, no es bueno volar los puentes ya construidos por más que sea legítimo querer cambiarlos.
Palabras clave: Gasto militar; Geopolítica; Globalización; OTAN; Rusia.
Abstract: NATO is an organization hindered by its 20th century success; in addition, it is not well understood in a postmodern world despite having been transformed by increasing its political aspect and reduced its military weight through the simple re-reading of its founding treaty. A «Hard» power institution in a postmodern and «Soft” world. However, risks and threats have only faded and, although they have lost some of their intensity, they have gained in specter. Paradoxically, NATO dissolution with the end of the Cold War would have led to the disappearance of a forum for dialogue, to the unraveling of the security space and, thus, to the rearming of Europe.
Russia is the continent nation heir to the USSR, the reason for the creation of NATO. But Russia is not the USSR in geopolitical or ideological terms, even though its recent action has brought back the shadows of the Cold War. The complexity of the approach to the problem of its relationship with the West cannot be reduced to the dichotomous and exclusive enemy friend key (it is a partner, supplier, supplier … more than a strategic rival). Its correct definition comes from the resolution of the problem of its identity.
In this context, NATO remains a geopolitically necessary organization, not in vain is today the only bridge that links exclusively Europe and the United States while contributing to the stability and structure of the West. And it serves to find a place for Russia too. His eventual tensing is a proof of the vigor of his health and the need to find channels of understanding among its members. In general, it is not good to blow up bridges already built despite it is legitimate to want to change them.
Keywords: Geopolitics; Globalization; Military spending; NATO; Russia.
Recibido: 16 de junio de 2018. Aceptado: 5 de julio de 2018.
Para citar este artículo: Federico Aznar Fernández-Montesinos, “La OTAN y la postmodernidad. Una organización poco comprendida y geopolíticamente necesaria”, Revista de Estudios en Seguridad Internacional, Vol. 4, No. 2, (2018), pp. 17-33. DOI: http://dx.doi.org/10.18847/1.8.2
Introducción
La globalización no es un fenómeno pacifico ya que supone un incremento en las relaciones que, paralelamente, trae consigo un aumento de los conflictos (estos son fruto de la existencia previa de aquellas) por más que disminuya su intensidad, progresando sobre la base de una lógica discursiva y hegeliana a un tiempo: tesis, antítesis, síntesis; y así una y otra vez. Una lógica de encuentro de la que no es posible sustraerse por los flujos que la acompañan, pero también por los beneficios que genera. La conflictividad, no en vano, se ve contenida por el incremento de relaciones como, ya en el siglo XIX, preconizaba el pensamiento liberal que hacía del comercio una fuente de paz. La alteración del status quo resultado de los cambios es también fuente de conflicto, y eso, ineludiblemente, está asociado a la globalización.
Gráfico 1. World Bank Estimates for 2009 PwC Estimates for 2050, en dólares constantes de 2009
Fuente: World Bank and PwC
Parece que las claves del mundo son ya definitivamente otras. Por eso, los jóvenes ya no entienden lo que fue la Guerra Fría, no atisban a comprender lo que fue su lógica, queda completamente fuera de sus esquemas de pensamiento. Y es que han pasado casi 30 años de la Caída del Muro, sin embargo, una organización anterior no solo continúa funcionando sino que cuenta con un papel central en todo el proceso: la Organización del Tratado del Atlántico Norte, la OTAN. La razón es sencilla y radica en su éxito: venció sin combatir y ha estructurado un espacio de estabilidad y diálogo constante. Su desaparición hubiera provocado el rearme de sus miembros y desestabilizado Europa, cuya vertebración, soñada por St. Pierre en el XVIII, ha hecho posible la paz.
La OTAN puede ser intuida como un fenómeno del pasado, una sombra de este en el presente y que se mezcla con las débiles instituciones de la posmodernidad. Una Institución de poder “Hard” en un mundo posmoderno y “Soft.” Sin embargo. los riesgos y las amenazas sólo se han difuminado y, aunque hayan perdido algo de su intensidad, han ganado en espectro. La OTAN es más necesaria que nunca en un mundo que para más inri se rearma; el gasto militar crece, en términos globales, al menos desde 2015; y en regiones como Asia Pacífico desde el primer decenio del nuevo milenio. La OTAN se mueve adaptándose eficazmente a los retos del mundo de hoy.
La OTAN y el fin de la Guerra Fría
El fin de Guerra Fría tras la Caída del Muro supone un éxito sin paliativos de la organización, en la medida en que había sido creada para este propósito por más que tal cosa no se hubiese explicitado; y este objetivo fue alcanzado sin violencia según el dictado de Sun Tsu. No fueron pocos los que cuestionaron la propia existencia de la OTAN tras este hecho, entre otros el propio George Kennan. La causa que justificaba su existencia ha desaparecido. Pero había importantes razones que aconsejaban su permanencia.
Y es que las Fuerzas Armadas se encuentran dimensionadas de modo acorde a los intereses nacionales y a sus intereses de seguridad. Y toda vez que, de la seguridad colectiva se hubiera evolucionado a la seguridad individual, esto hubiera supuesto a la postre, el rearme de los Estados que se suma a un incremento de la conflictividad. Y con ello la vuelta de Europa a los modelos bismarckiano del siglo XIX que acabaron por desembocar en la Primera Guerra Mundial.
La disolución de la OTAN hubiera traído la desaparición de una organización que funciona y la desestructuración de un espacio ya estructurado, de un foro de diálogo, consultas, consenso y negociación previamente constituido y que enlaza con otros, favoreciendo el entendimiento y la confianza mutua. Además, la OTAN permite la mediación de terceros ampliando el marco para el intercambio a otras áreas toda vez la naturaleza integral, política, intrínseca a su naturaleza. De hecho, podría aseverarse que la OTAN ha contribuido a la mejora de las relaciones entre Grecia y Turquía, e incluso, tal vez, hasta entre el Reino Unido y España a cuenta de Gibraltar.
Además, supone la pérdida de las relaciones formales e informales ya establecida y de toda una cultura de trabajo. Como dijera el General Wesley Clark en el contexto de los bombardeos llevados a cabo con ocasión de la guerra de Kosovo “ningún objetivo o conjunto de objetivos era más importante que el de mantener cohesionada la OTAN” (Kagan, 2003: 79).
Pero la OTAN no podía ser ajena al nuevo contexto geoestratégico y mutó para adaptarse al mismo. Sí era y es una organización político militar, el peso del componente militar disminuyó para incorporar un mayor rol estrictamente político.
Todo eso sin complejos cambios en su tratado constitutivo – algo que requeriría ahora un nuevo consenso de 29 naciones – sino por la vía de los hechos, ampliando de facto el ámbito de las actuaciones y también de los escenarios. Así, aparecen las operaciones “no artículo V”; estas son una definición en términos negativo que da pie a un amplio marco de opciones cuyo único elemento de ligazón la voluntad de los Estados que toman parte en ella y que varía según el caso.
Al mismo tiempo el concepto de Defensa se diluyó en su Concepto Estratégico en el marco más amplio de la Seguridad incorporando inquietudes e intereses que han sido tradicionalmente ajenos al mundo militar. Así su “Committe on Challenges of Modern Society” emitió un informe ya en 1999 e incluyó este factor de riesgo dentro de su Concepto Estratégico de ese año (Lietzmann & Vest, 1999).
Además, dejó de estar orientada a la contención de la URSS para promover una seguridad de trescientos sesenta grados e integral. Esto supuso un relevante cambio en su modelo cultural y de trabajo. Los atentados del 11-S contribuyeron a dotarla de nuevos contenidos e implicarla en el conflicto de Afganistán mientras la guerra de Georgia primero y el conflicto en Ucrania traían de vuelta viejos fantasmas del pasado por más que el peso de Rusia no sea comparable al que tuvo en su día la antigua URSS.
La OTAN hizo una apuesta por expandir la estabilidad en su entorno y ha promovido, exitosamente además, la democracia. El Consejo de Cooperación Euroatlántico en la Cumbre de Bruselas de 1994 para los países del Este y su programa de Asociación para la Paz, son todo un ejemplo de las ventajas de los acuerdos multilaterales de geometría variable en cuanto a la relación con las partes. Sus objetivos son de carácter político-militar particularizados a cada uno de los miembros mediante programas específicos; básicamente se trata de promover la democratización de los países simultáneamente a la reforma y modernización del sector seguridad al tiempo que se les iba preparando para el ingreso en la Organización.
Es más, puede afirmarse que la contribución de la OTAN a la reforma de sus Fuerzas Armadas de los países del Este ha sido capital para su tránsito pacífico hacia la democracia (Boonstra, 2007). Y es que las elites de estos países se asentaban sobre tres grupos sociales: dirigentes políticos, altos cuadros de la administración y grandes empresas nacionales o nacionalizadas, y altos cuadros de las FAS. Era una suerte de triángulo (Metz, 1994) cuyos vértices de base están formados por el Partido y las Fuerzas Armadas y en cuya cúspide se encontraba el Gobierno. Las Fuerzas Armadas se implicaban en la dirección del Partido que a su vez proporcionaba el caldo ideológico en el que éstas se desenvolvían. Ambos dotaban a la Administración del Estado y al Gobierno de la nación de cuadros medios y altos. Al desaparecer el partido, las Fuerzas Armadas quedaron directamente alineadas con el poder político. De este modo, el diálogo entre Fuerzas Armadas contribuyó directamente al tránsito de estos países hacia la normalidad democrática.
El Diálogo Mediterráneo de la OTAN que se desarrolla en el contexto de otros procesos regionales (Dialogo 5+5, Proceso de Barcelona, OSCE…) se diferencia fundamentalmente de la Asociación para la Paz en que estos países no pueden integrarse en la Organización. Sin embargo, ha servido para una mejor comprensión de esta, así como a la mejora de sus relaciones con los Estados miembros, propiciando un favorable cambio de imagen. El esquema de funcionamiento obedece fundamentalmente al modelo bilateral OTAN+1 toda vez que el marco conjunto ha quedado lastrado por el problema de Israel. Este modelo se reproducirá en 2001 con la Iniciativa de Estambul, extendiéndose en formato ya exclusivamente bilateral para Arabia Saudí y los países del Golfo.
La OTAN hoy
La OTAN reúne a 29 países (el último ha sido Montenegro en 2017, acreditando nuevamente la naturaleza viva de la organización), lo que supone una población de en torno a 930 millones de personas (el 8,3% del total), implica más del 50% del PIB mundial, y un presupuesto agregado que, en Defensa, suma el 63% del total del gasto militar mundial. Estamos, pues, ante una organización que aúna un relevante poder político, hoy por hoy, el más importante del mundo.
La OTAN surgió con la Guerra Fría y es, consecuentemente, un producto de su lógica. Pero si el mundo ha cambiado, la OTAN una organización político-militar también lo ha hecho, en el sentido de incrementar el peso de su componente político y disminuir, cada vez más, su visibilidad militar. La OTAN, antes y ahora, para ser evaluada y comprendida correctamente, debe serlo en clave política. La clave militar o la económica resultan manifiestamente insuficiente como forma de aproximación.
Así, la OTAN ha permitido la generación de Coalitions of the Willings, “Coaliciones de Voluntades,” creando el marco institucional preciso para su desarrollo. Estas coaliciones actúan por fuera del marco habitual para el despliegue de sus operaciones y en misiones distintas a las establecidas en el Tratado de Washington. La interoperabilidad entre las distintas Fuerzas Armadas para tal actuación es un factor decisivo para su éxito. La capacidad logística y táctica de actuación conjunta es algo que no se improvisa.
La OTAN, a día de hoy, no tiene enemigo declarado, no existe una amenaza reconocida como tal en los 360º de su territorio. La actuación de Rusia en Georgia primero y en Ucrania después ha proyectado sobre el presente las sombras de la Guerra Fría e interrumpido el acercamiento con este país. Los Acuerdos de Minsk II bajo los auspicios de la OSCE, han permitido reanudar los contactos, aunque solo sea exclusivamente a nivel político, permitiendo nuevamente la reunión del Consejo OTAN- Rusia.
Pero la OTAN no es sólo una organización preocupada por sus fronteras del Norte, sino que también debe preocuparse por la seguridad de sus Estados del Sur. No es tanto equilibrar entre unos y otros como proporcionar seguridad a todos sus miembros, que viene a ser su razón de ser. Para ello proyecta estabilidad y favorece la implantación de modelos democráticos en su entorno.
Su compromiso con el Sur se ha materializado, tras la Cumbre de Varsovia de 2016, en la creación de Hub regional dedicado específicamente al Sur como forma de proyectar estabilidad frente a las amenazas procedentes de Oriente Medio y del Norte de África. El reto es tratar de evitar especializaciones y regionalizaciones que no se pretenden. Cada mando debe abordar los 360 grados, esto es, se trata de que el Mando situado en Brunsum no mire en exclusiva hacia el Este mientras Nápoles tampoco lo haga hacia el Sur.
Rusia y la OTAN
Las raíces europeas de Rusia
Antes de entrar a ponderar si Rusia es o no un Estado europeo, deberíamos definir qué es Europa, ya que no es un mar lo que la separa de Asia sino una cadena montañosa, los Urales (que para más enconamiento parte a Rusia en dos), a diferencia de lo que ocurre con el resto de los continentes. Europa podría verse como un apéndice del gran continente asiático o como un espacio más de voluntad que geográfico.
De hecho, Huntington cree en la existencia de una civilización ortodoxa dirigida por Rusia, cuyos líderes, siguiendo una estrategia kemalista, han tratado históricamente de ubicarla en una civilización diferente, en Europa; y esto, al final, ha desgarrado el país (Huntington, 2002). Sin embargo, este enfoque no solo deja a Rusia fuera de Occidente, sino también a muchos Estados miembros de la UE de origen eslavo, además, incluso en alguno de sus trabajos, de a la propia Grecia, la cual, precisamente, dio nombre al continente.
Es cierto que Rusia tiene problemas para definir su identidad, pero la instrumentación del pasado ruso sobre una base imperial por parte del presidente Putin junto con un mayor énfasis en los orígenes asiáticos del país, rompe con la convergencia en Europa expresada en el comienzo de su mandato presidencial en el año 2000,[1] y se debe a razones circunstanciales, así como también a dificultades a la hora de cumplir con su propia agenda interna.
De cualquier manera, la civilización es una palabra muy polisémica y vaga, que se refiere a una cultura muy fuerte y poderosa y a un sistema de organización social, es decir, a un «conjunto de costumbres, conocimientos y artes de una sociedad humana en particular» (RAE, 2016).
No existe nadie con atribuciones para poder dar una respuesta categórica al respecto. Ese debate existía antes de que el presidente Putin sostuviese la existencia de una identidad eurasiática;[2] es decir, Rusia está en Europa, pero no es de Europa. Es un país continente y es capaz de sostener por sí misma su propio proyecto civilizatorio; la Unión Económica Euroasiática, creada en 2015, obedece a esta lógica. Hay rasgos de orgullo en esta afirmación, en su singularidad, por más que esta se sustente sobre el elemento étnico eslavo. A la postre, todos queremos ser especiales. La identidad euroasiática con que se ha pretendido dotar a Rusia como forma de diferenciarla del proyecto europeo no obedece a su Historia.
Lo que, por otra parte, está fuera de toda duda es el poderoso carácter de la cultura rusa y su contribución a la civilización occidental. Rusia es un país cristiano desde 988, que ya era mencionado en epopeyas como la «Chanson de Roland» o la «Nibelungenlied.»[3] Y Moscú, tras la caída de Constantinopla, es la «Tercera Roma»[4] cuyos símbolos ha adoptado (Billington, 2011).
El país ha dado innumerables músicos, escritores, investigadores, artistas… significados miembros adscritos a la élite cultural europea desde Tolstoi a Rachmaninov. Aunque el Renacimiento no caló en el país – por entonces estaba sufriendo las invasiones mongolas – desde el siglo XVIII, sus elites se han sentido occidentales. Rusia estuvo en la Primera y Segunda Guerra Mundial (lo que causó 40 millones de muertos en el país); y gobernó los países de Europa del Este durante 40 años. Los hechos prueban su vocación europea. De hecho, Rusia siempre ha mirado a Europa de modo favorable (Morales, 2015).
La brecha apareció en el siglo XIX cuando las olas revolucionarias burguesas apenas afectaron a Rusia. En 1917, el triunfo de la Revolución volvió a aislar al país de los movimientos políticos y culturales occidentales. Entonces, y como resultado de sus propias vicisitudes internas, Rusia adolece de falta de experiencia democrática porque, primero la autocracia zarista y después el comunismo, lo impidieron (Billington, 2011).
Admitiendo esta falta de experiencia, debemos recordar que también esto sucedió con países como, por ejemplo, la propia España en 1975; por lo tanto, no se puede deducir que los códigos axiológicos rusos sean sustancialmente diferentes a los del resto de los europeos.
Otro tema es el mesianismo histórico de su política exterior, y que viene a constituir el acervo que guía sus acciones: la ya aludida Tercera Roma, la nación líder del mundo eslavo, la madre patria del comunismo internacional. Sin embargo, existe una cierta contradicción toda vez que los niveles históricos de vida rusos no son comparables a los países considerados desde allí como sus rivales (Milosevich-Juaristi, 2016).
Ciertamente, la libertad no está entre los valores centrales que más protege el Estado ruso hoy en día (los ismos: feminismo, ecologismo, libertad de orientación sexual… muy apreciados en Europa no encajan en ese país) y son reemplazados por otros claves promocionados desde el poder político: poder, patriotismo, orgullo, resistencia. Estamos, y no es un problema menor, frente a un país orgulloso con una gran capacidad de sufrimiento y resistencia, como ya pudo verse durante la Segunda Guerra Mundial.
Además, está el problema de las minorías rusas, como nos recuerda Mira Milosevic-Juaristi, el concepto ruso de identidad nacional –“los rusos son una nación dividida por las fronteras post soviéticas”– no coincide con las actuales fronteras territoriales de Rusia. El mismo Vladimir Putin afirmó tras ocupar Crimea que:
millones de personas se fueron a dormir en un país y se despertaron en muchos otros Estados, convirtiéndose en las minorías étnicas de las antiguas repúblicas soviéticas; así, los rusos se convirtieron en una de las naciones más grandes, si no la más grande del mundo, separada por fronteras. (Milosevich-Juaristi, 2016).
Rusia reclama una preeminencia especial, un estatus de gran potencia dotada con su propia área de influencia, especialmente en lo que desde allí se ha venido en llamar el «extranjero próximo», esto es, Estados que fueron parte en su día de la antigua URSS, mientras se queja de la falta de reconocimiento y tratamiento recibido después de la Guerra Fría: Rusia perdió cerca de 2 millones de km2. En su narrativa, Rusia no fue derrotada sino liberada del comunismo; sin embargo, considera que en la práctica Occidente la ha tratado como si tal cosa no fuera así. Y no se debe olvidar que el país encarna un dilema de seguridad en la medida en que las planicies rusas, que vienen a ser el bajo vientre del país, fueron utilizadas tanto por Napoleón como por Hitler para propiciar su invasión.
Rusia como Estado
Rusia es objeto de especial atención de la OTAN toda vez que el Estado del que es sucesor, la URSS, se encuentra en las raíces mismas de su constitución. Pero Rusia no es la URSS, para empezar el PIB en 2016, de acuerdo con el World Fact Book de la CIA, de Italia es de $2.174 billones mientras el PIB de Rusia es de $3.471 billones y el de Alemania de $3.842 billones. Sin embargo, el PIB de Estados Unidos, en comparación, es de 17.970 billones. Por muy imperial que quiera ser Rusia y muy sufrida que sea su población ser un imperio es caro y costoso, y va más allá de la retórica y los esforzados gestos puntuales. Mucho más allá de lo que a día de hoy puede permitirse.
Tabla 1. Comparación de PIB, población y extensión territorial
Fuente: elaboración propia
Es un país, pese a su evidente riqueza, atrasado, desindustrializado, y cuya fuente de beneficios es la exportación de materias primas. Además, el Estado es débil (algunos estudios lo califican como fuerte y débil a un tiempo), situación aprovechada por agentes particulares para prosperar lo que se manifiesta en la existencia de mafias, corrupción… Rusia ocupa el puesto 67 de 177 en fragilidad, conforme a la Fundación para la Paz, y el puesto número 131 en el Índice de Percepción de la Corrupción de Transparencia Internacional correspondiente a 2016.
A pesar de que el 22% de su territorio es europeo, históricamente está habitado por más de las tres cuartas partes de su población. La Rusia europea tiene aproximadamente 3.955.818 km2 (40% de Europa, similar a la UE). La densidad de población varía de 27 habitantes / km2 en su región europea a 2.5 en Asia. El centro de gravedad ruso está en Europa. Y su población total se está reduciendo de 143.439.832 en 2016 a 132.892.087 en 2040.
Rusia es básicamente, como decíamos, un exportador de materias primas económicamente ineficiente. Necesita tecnología europea para su desarrollo; y es, a su vez, un consumidor de productos europeos. Por otro lado, Europa necesita seguridad energética y materias primas que se encuentran en el territorio de Siberia. Los mercados rusos también son mercados excelentes para los productos europeos.
De hecho, Rusia y la UE son casi económicamente interdependientes. En 2013, la UE exportó a Rusia el 6,9% de su total, 119.800 millones de euros (65,7 en 2009). Simultáneamente, la UE compró 206.100 millones de euros (119,6 en 2009), el 12,3% de sus importaciones. Las cifras muestran una cierta tendencia hacia la integración económica. En 2015 el saldo de la balanza de pagos fue de 133.855,8 millones de euros que se redujo a 81.686,7 millones en 2016, el 7,04% (10,87% en 2015) del PIB ruso (Diario Expansión, 2018).
El factor que desequilibra todo el sistema es que su tamaño cuadruplica la UE y, como puede verse en la Tabla 1, está un poco por debajo de la extensión del conjunto de la OTAN. Esto le da al país un potencial geopolítico notable y el cambio climático podría incluso mejorarlo significativamente. Aún más, en los próximos años y en el contexto de la globalización, es probable que se genere una pérdida gradual del porcentaje del PIB global tanto en la UE como en los EE. UU. Hay fuerzas tectónicas, una tendencia, a favor de la unión de intereses reforzada por afinidades culturales.
Además, la URSS encaja mejor en la OTAN que en la UE, tanto por el mayor tamaño como por la mayor diversidad política y de índices de calidad democrática presenta esta organización (Rusia ocupa el puesto número 135 de 166 en el Índice de Democracia que publica el diario británico The Economist). Y este marco es más favorable para resolver los problemas, como, por ejemplo, los ocasionados por ciudadanos rusos que residen en terceros países. Por otro lado, la integración en ambas organizaciones terminará con las preocupaciones de los rusos sobre su propia seguridad e incluso proporcionaría seguridad en su frontera con China.
La necesaria transformación del país
El pensamiento mágico no es aceptable. El régimen político que controla el país no cumple con los estándares democráticos occidentales. Como decíamos, Rusia es un estado ineficiente, con corrupción, mafias… precisa de su transformación y reforzamiento. Se precisa de un cambio de cultura política y social.
La política exterior de los Estados se convierte en una extensión de la política interna, que es, a su vez, una expresión de la cultura política imperante. En esencia la cultura política rusa debe transformarse, centrada en las ideas de Estado y poder, para hacerla más sensible a otros parámetros relacionados con las libertades y el Estado de bienestar. El incremento de relaciones y el mutuo conocimiento sin duda llevará con el tiempo a ellos.
La asertividad que, como ya se apuntó, viene desplegando especialmente desde 2008 en sus relaciones con Occidente han puesto de manifiesto su voluntad de volver a ocupar un relevante lugar en la geopolítica global, pese a que este no corresponda a sus capacidades económicas actuales.
En cualquier caso, Rusia, como nos recuerda el problema de Siria o su relevante papel en las negociaciones con Irán, es un actor imprescindible en el escenario internacional. Puede ser un socio, un aliado, dotado, eso sí, de sus intereses particulares en algunas cuestiones; ciertamente un rival comercial y estratégico; un proveedor (ha suministrado gas a toda Europa central y ahora también a España, favoreciendo así la deseable diversidad de un suministro estratégico); un imitador; un miembro permanente del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas; una potencia nuclear; una nación continente; un país turístico y exportador de turistas…
En unas áreas existe complicidad, en otras, complementariedad y, en algunas, un punto de antagonismo. Reducir tan compleja condición a la simplista y schimttiana condición amigo—enemigo es equivocado, además, por supuesto, de contraproducente. La simplificación es, de hecho, la fuente de la mayoría de los conflictos. El siglo XXI requiere aproximarse a las cuestiones que plantea desde una pluralidad de ángulos.
No se puede ignorar la actitud asertiva aludida antes, y se intuye su presencia, por más que no se acredite, lo cual, resulta, ciertamente dificultoso de hacer con rigor, detrás de los “hombres verdes” en Ucrania, las fake news (los canales internacionales de televisión de capital ruso son controvertidos por su eventual instrumentación y puesta al servicio de intereses políticos), ciberataques, las intromisiones en los procesos electorales… Tal cosa crea prevención, especialmente entre sus vecinos del Este, que se sintieron gobernados desde Moscú durante la época de la Guerra Fría. Además, debe considerarse en la misma línea de lo que ya apuntaba el propio George Kennan en 1947 que tal sentimiento de amenaza no es fruto del poder militar sino, más bien, del poder político.[5]
Hoy, a diferencia de entonces, la OTAN tiene fronteras comunes con Rusia, pues está asociada no sólo naciones que, otra hora, eran gobernadas desde Moscú sino espacios del territorio post soviético, el extranjero próximo como lo llaman allí; no existe, en consecuencia, un colchón estratégico que separe a ambos con lo que la fricción es directa. Y esto es visto desde Rusia, al igual que la política seguida en los Balcanes y más aún, como una forma de agresión. Esto fue criticado en su momento por el propio George Kennan.[6]
Aunque sólo sea por esta razón, la conllevanza no es una buena opción política a medio plazo pues hace posibles los conflictos cuando no probables. Se impone un proceso de convergencia que pasa por una transformación y reforzamiento del Estado sobre la base de una cultura democrática de estándares europeos. Pero eso debe venir con el tiempo que toda pedagogía necesita y por un incremento de relaciones. Es de prever que la globalización acabe por lograr tal cosa y con ello el fin de las veleidades imperiales ancladas aún en el imaginario ruso. El problema es cuanto tiempo, si una o dos generaciones.
La OTAN y la Unión Europea. El vínculo trasatlántico
Las relaciones entre Europa y Estados Unidos, lo que se ha denominado el vínculo transatlántico, son del máximo interés. Hay una diferencia de percepciones tanto en materia de esfuerzo como de situación. Y eso, que se arrastra desde lejos, ha resultado aún más evidente con la llegada de la nueva Administración norteamericana.
De partida, la organización más importante que agrupa intereses de europeos y norteamericanos es la OTAN, una organización de seguridad que garantiza los intereses vitales de sus miembros y da pruebas de la existencia de una visión compartida del mundo. No hay organizaciones comerciales, ni siquiera acuerdos en este sentido (recuérdese el fracaso del Tratado de Libre Comercio entre Europa y Estados Unidos que, por el contrario, sí prosperó con Canadá), sino competencia entre distintos actores que no rivalidad. La OTAN es un puente que une las dos orillas, de poniente y levante, de ambos continentes. De hecho, puede decirse que es el único puente que de facto los une.
El mundo está en permanente transformación. La globalización es un proceso difícil de impedir y aun de condicionar. Estados Unidos y Europa representan cada uno entorno al 20% del PIB, pero es de prever el sorpasso de China antes de 20 años, de modo que el PIB europeo y norteamericano, pese a incrementarse se reduciría en ambos casos en torno al 15%. Por tanto, si Europa y Estados Unidos quieren operar en el medio internacional deben aceptar primero que hay otros actores igualmente poderosos y después ir juntos; y eso será cada vez más común.
Gráfico 2. Proyección del PIB de US, China, India, Brasil y UK según PwC (a precios de 2009)
Fuente: PwC projections
Gráfico 3. Proyección del PIB de los BRICs y del G4 según Goldman Sachs (dólares de 2006)
Fuente: Goldman Sachs
Consecuentemente, la OTAN puede tener sus problemas y sus debates, pero su disolución no sería una buena noticia para sus miembros; de hecho, un cierto nivel de tensionamiento de una organización así resulta hasta saludable. Por el contrario, y como a todo puente, interesa reforzarla, fortalecerla. Y quede claro también, que sin la conformidad de Estados Unidos y hasta sin su patrocinio inicial, la Unión Europea no hubiera existido.
Estados Unidos dota de la mayor parte de las capacidades a la Alianza, no en vano asume en torno al 36% del gasto militar mundial. Pero ese no es fruto de una desinteresada prodigalidad; Estados Unidos es una potencia global con intereses y conflictos en todo el mundo. Tal cosa es muy gravosa tanto en términos económicos como militares y políticos.
La OTAN actúa reforzando políticamente a Estados Unidos, además de militarmente. El liderazgo de los Estados Unidos, por la envergadura del reto que aborda, requiere, para poder existir, la concurrencia de otros actores. A través suya obtiene legitimidad para las operaciones en las que esta organización se implica, la de nada menos que de 29 democracias – algunas de ellas las más avanzadas del mundo – toda vez que las decisiones en su seno se toman por unanimidad. Y la legitimidad en un conflicto lo es todo, habida cuenta de su naturaleza política.
Por eso no se acepta que Estados Unidos sea Marte (por su gestión del hard power, emplea el 3,61% de su PIB) ni la UE Venus (el 1,47%de su PIB). Aunque sólo 5 países (EE.UU., Grecia, Estonia, Reino Unido y Polonia) se sitúan por encima del célebre umbral del 2% reestablecido formalmente en 2014 nuevamente en la Cumbre de la organización en Gales.
Gráfico 4. Gasto militar como porcentaje del PIB
Fuente: OTAN
Las quejas de Estados Unidos reiteradas recientemente y referidas al escaso gasto militar europeo, como decíamos, son antiguas. Ya Nixon en su momento también se quejó de lo mismo. En el año 2001 el gasto en Defensa se había situado en 689 millardos de dólares. EE.UU. con 447 aportaba el 65 %. Los atentados terroristas en Nueva York y Washington, conducen al ataque a las bases de Al Qaeda en Afganistán y a la posterior guerra de Iraq, lo que motivó un importante incremento del gasto militar, que alcanzó los 1.135 millardos, en 2009, un importe superior en un 20 % al realizado en los años de la guerra fría. EE.UU. aportaba 812 millardos, el 71,5% (Pérez, 2016).
En el año 2012, el gasto militar europeo era de solo unos 266 millardos de dólares (1010 millardos totales). Lo que supone que el gasto de defensa de EE. UU., que durante los años de la Guerra Fría era del orden del 64 % del total de la Alianza, en 2013 se ha elevado al 72 %, en tanto que el gasto de los países europeos, del 37 % entonces, se ha reducido al 25,7 %, y el de Canadá es el 2,3 %. Sí el gasto en Defensa de EE.UU. durante la Guerra Fría superaba al europeo en el 136 %, en el año 2012 la diferencia ha aumentado hasta el 180 % (Pérez, 2016).
Además, no sólo se trata de alcanzar antes de 10 años la cifra ya mágica del 2% sino que esto queda en función de consideraciones económicas y políticas; se requiere que el 20% de la inversión se dedique a I+D y de una calidad de las inversiones referidas a su capacidad de despliegue y sostenibilidad en operaciones. Asimismo, se deben poner fuerzas militares a disposición de operaciones reales. Aquí es donde España despunta sobre el resto de aliados, porque sobre el 10% de su inversión va destinada a Operaciones, lo que se sitúa sensiblemente por encima de la media OTAN. Las tropas son un compromiso real, que se mide por algo más que los fondos aportados. Además, a España se le han asignado una serie de targets en cuanto a capacidades que han quedado satisfechos, al tiempo que cubre casi el 90% de los puestos que tiene asignados en la Organización.
Los países europeos tienen dificultades de todo tipo para alcanzar el porcentaje del 2% aún en 2024. Alemania, por ejemplo, ha expresado por boca de su Ministro de Exteriores las dificultades en tal sentido e, incluso, el carácter deseable de ello, esto es, de una Alemania fuertemente armada. España ha comprometido con la Alianza Atlántica un aumento progresivo del gasto que llevará a alcanzar en torno al 1,53% del PIB en el año 2024, lo que supondrán alrededor de 18.000 millones. Esto implica en la práctica duplicar el porcentaje actual del PIB, que está en el 0,86% (Agencia EFE, 2017).
Tras la Cumbre de Varsovia de 2016, se ha mejorado la coordinación y el intercambio de información con la UE. El progreso en las políticas de Seguridad y Defensa Común, imprescindibles para la construcción europea, ayudará aún más a ello. Así, en el contexto de la Cumbre tuvo lugar la Declaración Conjunta OTAN-UE en la que participaron el Secretario General de la OTAN, el Presidente del Consejo Europeo y el Presidente de la Comisión Europeo.
En esta se amplía el espectro opciones de colaboración para la lucha contra las amenazas híbridas (análisis, prevención, detección, información…), incidiendo en la elaboración de procedimientos coordinados; la cooperación operativa en el mar y en materia de migración; la coordinación en materia de ciberseguridad y ciberdefensa; el desarrollo de capacidades de Defensa coherentes, complementarias e interoperables; facilitación de una industria de defensa más sólida y de más investigación sobre Defensa; el incremento de los ejercicios de coordinación; el desarrollo de capacidades de Defensa y Seguridad de los socios del Este y el Sur (Agencia EFE, 2016).
Como resultado, incorpora 42 medidas que implican la mejora del intercambio de información, la mejora en la eficacia y la eficiencia toda vez la superposición que se da en las funciones desempeñadas por ambas organizaciones. Se precisa la coordinación como la que se requiere entre Agrupación Naval Permanente de la OTAN número 2 (SNMG–2), la Operación Sophia y Frontex. De facto el planeamiento por capacidades de la UE bebe de la OTAN.
Y es que el compromiso europeo se expresa no sólo en términos económicos sino también por la vía de los hechos. Recordar que ha habido hasta fechas recientes F-18 españoles en los países bálticos; que barcos de guerra españoles navegan casi regularmente en los mares del Norte y Este; que un grupo táctico con carros de combate Leopardo, vehículos Pizarro y Transportes Oruga Acorazados, (boots on the ground, esto es, el más alto grado de compromiso armado posible en tiempos de paz; los despliegues de esta índole requieren de tiempo para su traslado e implican vidas propias); y una batería de Patriot en Turquía; España, así mismo, afrontó exitosamente el desafío de liderar la puesta en marcha en 2016 del Mando Componente Terrestre de la Nueva Fuerza de respuesta aliada (LCC NRF) y de la Fuerza Conjunta de Muy Alta Disponibilidad (VJTF 16) en Polonia como elemento más emblemático de la Fuerza de Respuesta de la OTAN (NRF).
Es más, y en relación a la asertividad rusa, la OTAN y la Unión Europea desempeñan papeles complementarios. Mientras la OTAN desarrolla las más estrictas labores de contención, la Unión Europea, que también está implicada en ello con mecanismos como las sanciones, trata de seducir a Rusia mostrando que un mundo de bienestar resulta posible.
En suma, la OTAN y la UE siguen siendo dos organizaciones muy vivas y complementarias, y con las que España se muestra muy comprometida. Son, a fin de cuentas, los pilares de Occidente, espacios en los que hay que estar. El propio Tratado de Lisboa establece que la OTAN continúa siendo, para los Estados que son parte de la misma, el fundamento de su defensa colectiva. La Política Exterior y de Seguridad Europea, e incluso un eventual Ejército Europeo, no va contra la OTAN sino en favor de ella y tampoco constituye una duplicidad por más que obligue a una creciente coordinación entre ambas organizaciones.
Tendencias. Un poco de especulación geopolítica
La Cumbre de la Alianza del pasado 25 de mayo de 2017 ha sido una magnífica ocasión para reflexionar. Allí estuvieron, entre otros, los entonces recién elegidos líderes Trump y Macron junto al resto de los líderes europeos. La agenda, como era previsible, abordó los temas más trascendentes para la Comunidad Internacional: los riesgos y amenazas a la seguridad europea, la lucha contra el terrorismo… y, por supuesto, el reparto de cargas entre aliados. Una cita obligada en cuyo contexto se dio, y no es baladí recordarlo, un primer encuentro entre los presidentes Trump y Rajoy. El coste de la organización que tales cosas permite, por español y año, según estimaciones, ronda los dos euros.
La OTAN es básicamente una Alianza política de 29 naciones soberanas con un núcleo militar controlado por una estructura militar, integrada que opera en todo el amplio espectro del campo de la seguridad en situaciones de paz, crisis y conflicto como un único medio.
La globalización estará a medio plazo asociada con una tendencia a la regionalización, si bien los actores tendrán nuevos protagonismos. Los polos seguirán siendo, sin duda, Occidente y Asia Pacífico. El desarrollo de esta última región continuará, aunque sólo sea en atención a la masa humana que alberga y alterará los equilibrios geoeconómicos del mundo, lo que se reflejará a su vez, en un nuevo balance de poder.
El mundo Occidental, por su parte, también tenderá a cohesionarse atendiendo a esa lógica. Además, afronta sus propias contradicciones internas como el envejecimiento, el descenso demográfico o las consecuencias de una radicalidad democrática contrapuesta a toda norma que la contenga. Con todo, esta demanda de cohesión puede implicar un fortalecimiento de la OTAN, que es a día de hoy, como se ha apuntado, la única organización intergubernamental que incorpora formal y específicamente a Europa y a América del Norte como únicos actores.
China y Rusia, ambos miembros de la Organización de Cooperación de Shanghái, comparten en torno a 4000 kilómetros de frontera, siendo el vacío territorio de Siberia un hinterland natural chino toda vez que resulta útil para el asentamiento de sus excesos demográficos (Rusia está perdiendo población) y eventual fuente de recursos, especialmente, de progresar el calentamiento climático. Esto genera el natural temor que se suma a las raíces occidentales de su cultura e Historia que actuarían como atractores y dinamizarían la aproximación a Occidente.
Como resultado de este cambio de paradigma, Estados Unidos y la Unión Europea precisan alguna suerte de convergencia con Rusia, un escenario de mutuo beneficio como reclama el reequilibrio con la masa geopolítica de Asía Pacífico. Esto debe traer como consecuencia el fin de la conllevanza con Rusia – que ha sido el modelo que ha primado hasta ahora – fruto de la mutua desconfianza que la presión exterior puede acabar de romper y esta aproximación, es de prever que calará en una mayor democracia. El turismo y el mutuo conocimiento ayudarán a ello. Como decía el General Patton “la presión hace diamantes.” Además, es de esperar que, con el transcurso del tiempo, las sombras de la Guerra Fría y sus lógicas se diluyan aún más, favoreciendo el abandono de una visión imperial para la que no cuenta ni contará con suficientes capacidades.
El eventual acompasamiento de Rusia, con sus 17 millones de kilómetros cuadrados, y Europa, con 4 millones, generaría una nueva alternativa cuya realización implica al resto de Occidente como forma natural de equilibrar esta diferencia territorial, mientras, como premio adicional, se obtendría el acceso contiguo a unos valiosos recursos naturales.
La OTAN, una institución fundamental, seguirá buscando una más estrecha cooperación con otros países y aprobando compromisos que liguen a más países del viejo y del nuevo continente; de hecho, sería posible incluso que también se extiendan a Iberoamérica para sumarla a este proyecto Occidental.
El desarrollo de ambas masas geopolíticas continuará sobre la base de sus respectivas ventajas comparativas. En Occidente la tecnología y en Oriente el peso de su población. Las contradicciones y desequilibrios inherentes a todos los procesos de transición (diferencias y contradicciones entre peso económico, el peso político o el peso militar) seguirán existiendo. Con todo, la geopolítica del conocimiento y de la riqueza tenderán a converger.
En esta coyuntura la Unión Europea debe fortalecerse y cohesionarse, no en oposición a Estados Unidos, sino como una forma de mejorar las sinergias del conjunto. Un mundo tan competitivo como el que se avecina precisa de una relación más estrecha entre afines culturales. La Seguridad no dejará de ser un proceso transversal.
La asociación de países con intereses vitales compatibles continuará como forma de compartir seguridad y abordar los retos comunes en un mundo que tiende a una polarización que impone el alineamiento que genera el miedo al otro cultural. Estados Unidos no puede permanecer al margen de la globalización sin resentirse gravemente por ello.
Por otra parte, la globalización generará la desaparición de los componentes estancos de las organizaciones regionales en pro de la eficiencia económica pero que también traen consigo el riesgo de convertirse en fortalezas para afrontar los dilemas de seguridad inherentes a la globalización. Con ello, simultáneamente y en un doble movimiento, se hacen desaparecer los muros interiores mientras se fortalecen las fronteras exteriores.
La OTAN después de la guerra de Ucrania en 2014 se ha visto obligada a reinventarse y enfrentarse a un reparto de cargas equilibrado. La determinación de las prioridades y de lo que se entiende por equilibrio seguirá siendo una cuestión abierta. La voluntad de Occidente de prevalecer es una condición previa a las reacciones de la Alianza para alcanzar sus objetivos y orientar el sentido de los esfuerzos. La organización sentirá una pulsión entre el Norte y el Sur que dará paso al fortalecimiento de su vocación componedora.
A medio plazo, estas dinámicas no estarán completamente resueltas y continuaremos en un proceso, claramente aun, de transición hacia la bipolaridad. No obstante, el cambio en la balanza del peso económico se saldará en beneficio de Asia Pacífico, pero no así en lo que se refiere al peso cultural, militar y tecnológico donde se inclinará aún hacia Occidente. Es de prever que, desde Oriente, en clave política, se actúe para reducir este desequilibrio.
Por tanto, la tendencia es clara: la OTAN continuará existiendo e, incluso, se fortalecerá contribuyendo a un mejor entendimiento entre Europa y América del Norte mientras reduce la conflictividad entre sus miembros y se muestra una mayor sensibilidad hacia otros espacios culturalmente afines (América del Sur). La relación con Rusia, en cualquier caso, con su democratización, tenderá a mejorar y lo hará sensiblemente, reforzándose los lazos de cooperación.
Nota sobre el autor:
Federico Aznar Fernández-Montesinos es Capitán de Fragata de la Armada, Analista Principal del Instituto Español de Estudios Estratégicos (IEEE) y profesor del Centro Superior de Estudios de la Defensa Nacional (CESEDEN).
Referencias
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[1] Era frecuente en los medios políticos rusos recurrir a la cita De Gaulle en su discurso de Estrasburgo el 23 de noviembre, 1959, este dijo: “Sí, es Europa, desde el Atlántico hasta los Urales, es Europa, es toda Europa que decidirá el destino del mundo” (Barducci y Rippa, 2016).
[2] La identidad euroasiática rusa tiene sus raíces en los movimientos intelectuales de 1910-1920 y ha sido desarrollado políticamente por Putin, que en 2015 creo la Unión Económica Euroasiática (Barducci y Rippa, 2016).
[3] “El Cantar de las huestes de Ígor” es el último hito de los cantares de gesta medievales europeos. Esta obra anónima rusa del siglo XII, narra la infortunada expedición militar de Ígor Sviatoslávich, príncipe de Nóvgorod Siéverski, contra los nómadas polovtsianos, pueblo túrquico procedente de las estepas de Asia Central, que amenazaba a la debilitada Rus de Kíev, y jugaba un papel fundamental en las guerras intestinas entre los príncipes feudales de Kíev y del resto de la Rus.
[4] El «Canon Pascual, el metropolita Zósima y, sobre todo, las epístolas del monje Piloteo de Pskov, dirigidas a Basilio III y al secretario Vluniejin, formulan así esa teoría; “La primera Roma y la segunda han fenecido, la tercera nace ya gloriosamente, pero no habrá jamás una cuarta…» (Antelo Iglesias, 1992).
[5]“Remember that…as things stand today, it is not Russian military power which is threatening us, it is Russian political power…If it is not entirely a military threat, I doubt that it can be effectively met entirely by military means” (Kennan, 1947).
[6] “Creo que los rusos reaccionarán gradualmente muy adversamente y esto afectará sus políticas. Creo que es un error trágico. No había razón alguna para esto en lo absoluto. Nadie estaba amenazando a nadie. Esta expansión hará que los padres fundadores de este país [es decir, los Estados Unidos] se revuelquen en sus tumbas. Hemos firmado para proteger a toda una serie de países, a pesar de que no tenemos ni los recursos ni la intención de hacerlo de una manera seria. (La expansión de la OTAN) fue simplemente una acción de corazón por un Senado que no tiene ningún interés verdadero en los asuntos externos”.